国外乡村振兴的法治与政策之路

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署, 乡村振兴战略是促进我国未来农业农村现代化的总战略, 也是我国“三农”工作的总抓手。从人类文明史来看, 乡村衰落是一个世界性问题, 是城市化和工业化驱动的必然结果。自工业革命以来, 欧美一些发达国家的农业和农村在经济发展、社会发展和居民福利等方面呈现出前所未有的新格局, 各国针对农业农村发展形成了各具特色的法律和政策设计。吸收和借鉴其他国家的经验教训, 推进适应我国国情的乡村振兴制度建设, 具有深刻的现实意义。

不同视域下的“乡村振兴”

“乡村”一般是指在被划定或历史形成的用作农业生产的土地范围内, 主要从事农业及农业相关经营 (如工业化农业、畜牧业、林业等等) 的劳动人口定居区域。

广义的乡村振兴意指乡村经历18-19世纪的全面发展和工业化进程中的富足辉煌之后经济和社会发展的再度提升。欧美国家强调乡村社会的全面提升, 多数称为乡村发展或乡村 (经济) 增长。日本较多使用“农村振兴运动”一词, 强调农业为基本及农村的全面发展, 如完善乡村交通、卫生、文化等基础设施建设, 改善生活、妇女就业环境, 提升农民福祉水平等, 而不仅仅关注经济产出等, 也不限于某些区域的单一复兴、更新、再生项目。

狭义的“乡村振兴”指为扭转乡村地区凋敝的趋势, 制定的救济性措施或经济政策体系, 往往与政府拨款或者公共资金投资等特定救济项目联系在一起, 如纽约乡村旧居改造项目、加拿大农场复兴基金等。

本文比较赞同广义的乡村发展概念。我国政策的重点是覆盖全部乡村地区的可持续和全面发展问题, 而不仅仅是政府直接投资或者拨款的特定项目。另外, 提升乡村活力也不限于对农业的补贴或者扶持, 而是通过政策扶持或者公共资金的分配, 促进乡村地区经济、社会的全面发展。

欧美各国历史发展路径不尽相同, 虽然城市化的发展趋势非常一致, 但是农业发展情况、农村人口结构以及政治体制各不相同, 再加上各国法律实践和政策制定方面的差异, 近30年来乡村发展的法制和政策呈现出丰富的多元化形态。

欧盟“乡村发展计划”

欧盟农业委员会于1996年在爱尔兰寇克 (Cork) 召开有关全球化浪潮下农村地区发展的会议, 参会者一致认为:农村地区应当更加充分地激发发展潜力, 乡村明天才会更好, 需要各国决策者们步调一致, 齐心协力渡过难关。“Cork宣言”成为欧洲发展农村、复兴农业的序幕。

欧盟在农业一体化方面发挥了重要作用。为了促进智慧、可持续和包容性的发展, 确保自然资源及环境的可持续利用, 要求农村发展的资金支持应优先保障农业和农村发展的知识创新。提升资源的有效利用, 减少贫困, 增进社会福利和社会包容性, 各成员国应积极制定农村发展战略, 以及可操作的实施路径。欧盟每7年一度的“乡村发展计划”, 是“共同农业政策”的重要基石。

“乡村发展计划2014-2020”的主要法律框架包括:农村发展项目及规划, 农村发展的财政支持、直接支付及有关转移支付等方面的法规。欧盟境内农村发展资助的优先领域包括:农业经营管理水平的提升, 包括新一代农民的培养和支持;农产品和食品的质量控制;提供灾害保险及其他保障;加强对农场及农业产业的支持力度;农村地区的基础设施和乡村复兴建设, 如投资商业网络、宽带及其他基础设施;支持林业发展, 建立农林一体化的体制;灾害管理、保险及风险基金的使用分配;农户收入保障措施等。该发展计划由欧洲农村发展农业基金支持, 覆盖118个农村发展子项目, 总额达610亿欧元。该委员会每7年设立当期的优先发展项目和重点支持政策, 各成员国及区域通过其农业部门申报计划, 争取相关配套资金的划拨, 在项目实施后由另外的机构评估实施效果。每7年一度的协商和立法机制, 既能保证政策的连续性, 又能及时调整成员国之间的发展新态势, 将法案的严肃性和时效结合起来, 值得我们借鉴。

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